孫潔：存量項目如何采用PPP模式？ 存量項目如何采用PPP模式？

PPP模式自2014年推廣應用以來，不僅解決了財政在公共領域投入不足的問題，更是提高了公共領域提供的效率和質量。從各地的實踐看，PPP不僅在新建設的項目中發揮作用，在存量項目中同樣可以發揮作用。存量項目采用PPP模式，要把握好其中的四個要點。

首先，要了解什么樣的存量項目可以采用PPP模式。所謂存量項目，是指政府已經建設完成的項目，如已經建成并使用的自來水廠、垃圾處理場、道路、橋梁、隧道等。這些項目或許有收益，或許項目本身并不能產生收益，無論其本身能否產生收益都可以采用PPP模式。對于能夠產生收益的項目，采用PPP模式會相對容易；對于不能產生收益的項目，如果采用PPP模式，就需要想辦法讓社會資本獲得合理的收益，這樣才能吸引社會資本參與進來。一個辦法是，由政府根據績效付費，但要受一般公共預算支出的約束；另一辦法是，給予項目相關商業開發權限，達到社會資本實現合理收益的要求，這與社會資本對該項目運營管理能力有較大關系，同樣的商業開發，如果沒有經驗的社會資本可能達不到合理的收益。因此，需要政府在選擇合作伙伴時，充分考慮其對項目運營管理的經驗是否符合要求。

其次，已經建設成的項目為什么要采用PPP模式。其基本原因有兩個：為新建設的基礎設施項目融資；將這些項目中政府承擔的債務轉移到社會資本，從而降低政府債務。隨著近年來城市化進程的加快，不少地方以負債融資方式建設了不少基礎設施項目。政府可以將這些資產和債務一并移交給社會資本，由社會資本承擔相應的債務，這就會大比例降低政府債務風險，從而達到化解地方債務的目的。

再其次，對于存量項目如何采用PPP模式。這需要根據存量項目的不同類別采取不同的運作方式，對正在運行的項目，不需要社會資本再對項目進行投資就可以直接經營或管理的，可以采用TOT的方式；對已有項目中可能規模過小不能滿足現實需要或設施老化需要升級改造的，無論是哪一種情況，都需要社會資本對現有設施進行擴建或改造，可以采用ROT的方式。TOT是指，將已有的存量項目移交給社會資本，由社會資本對項目進行運營管理，當運營期滿后再將項目無償移交給政府。對于TOT這種做法，如果項目中沒有債務，僅將資產和運營權移交給社會資本，社會資本就應支付一定的資金給政府，為政府新建項目獲得建設資金；如果存量項目有一定的政府債務，在向社會資本移交資產的同時也將項目中的債務移交給社會資本，雖能達到政府化解債務的目的，但要保障社會資本獲得合理的收益。ROT是指，將需要擴建或再造的存量移交給社會資本，社會資本在原來的項目上進行升級改造或擴大建設規模，從而實現滿足更多的社會需要。

最后，對存量項目采用PPP模式在實際操作中會遇到的難點。主要有兩方面：原有職工的安置或身份轉變問題；政府債務移交過程中原來的債權人是否同意。關于第一個問題，如果原來的單位不是事業單位，也不是國有企業，采用PPP模式后就會變為一般民營企業或非國有企業，就會面臨職工安置問題；當然，如果是國企或央企作為社會資本，就不會出現這個問題。關于第二個問題，債務由政府債務轉變成為一般企業債務，對于原債權人顯然是不利的，需要債權人給予確認，這將是一件較為困難的事情，需要通過談判權衡雙方利益。

總之，存量項目采用PPP模式是一個普遍的方式，但在實際操作過程中比新建項目更為復雜和困難。因此，一方面應當制定相應的政策，支持PPP存量項目規范發展；另一方面應當針對存量項目的特性，選擇具有解決政府難題的項目采用PPP模式，而不是簡單地將收費期延長。

（作者系中國財政科學研究院研究員、中國財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會秘書長）

來源：中國財經報