孫潔：田園綜合體建設如何運用PPP模式

田園綜合體建設如何運用PPP模式

過去很長一段時間內人們一直將PPP作為一種融資方式，主要解決項目過程中所需要的資金問題。隨著PPP的發展，其應用領域、范圍和方式也在不斷發展。

所謂PPP管理模式是指政府公共部門通過民營部門（社會資本）或與民營部門一起來高效完成政府公共部門這一組織的目標，從而達到實現政府公共部門的職能。PPP管理模式的特點包括多樣性、復雜性和長期性。政府決定一個公共投資項目選擇PPP管理模式，顯然不是僅僅依靠社會資本的資金，而是需要通過社會資本各方面綜合的能力，來幫助政府完成或實現本該由政府公共部門自己完成的職能或責任。因此，我們不能將PPP作為一種融資方式，而應當看作一種管理模式。

從2013年底推廣PPP的序幕拉開至今，已過去了四年多的時間，PPP在全國范圍內遍地開花，取得了一定的成績,如建立了一系列較為完善的法規政策體系,成立了專職管理部門,推出了四批示范項目,專門設立了PPP基金。但與此同時，PPP推進過程中產生的明股實債、固定回報和保底承諾、關聯交易、回避競爭、隱性擔保以及運營建設兩張皮等亂象也比較普遍。

這些亂象正阻礙著PPP領域的健康發展。之所以產生這么多的亂象，主要源自以下四個方面的原因：

1. 認識不夠，融資目的明顯。自從2014年我國推廣PPP以來，人們為了滿足不同地方的需求，變化出許多新的形式，很多人誤以為PPP只是項目融資中的一種工具，導致許多PPP項目在實施方案設計以及采購標的選擇上出現偏差。PPP作為一種管理模式已不再是政府融資的工具，PPP必須突出三個核心要素，即社會資本與政府公共部門是平等的伙伴關系，在實現共同目標中，社會資本對利潤的追求與政府公共部門對公共福利的追求共同實現；應用于社會公益項目的PPP具備利潤可控制性，拒絕追求短期效益和超高收益；社會資本與政府公共部門做到風險分擔，從而降低項目的整體風險。

2. 投資沖動。在政績觀的驅動下，各地政府都有投資沖動。PPP模式推廣以后，更進一步加強了地方政府的投資沖動。投資沖動的結果是PPP項目被大批量“上馬”，更有部分項目存在“沒有條件，創造條件也要上”的情況。一般而言，在PPP模式中投資人的收益有兩種形式，即向使用者收費、由政府（代使用者）付費。同時，當使用者付費不足時，政府會給予項目一定的補助（可行性缺口補貼）。而無論是政府付費或是可行性缺口補貼，都屬于政府的支出責任，財政部為此特別規定，對于PPP項目，政府的當年支出責任總和不得超過當年財政一般公共預算支出的10%。由于西部地區財力有限，一兩個體量稍大的項目疊加就會超過這根“紅線”，為了讓更多項目符合這一規定，一些五花八門的變更就應運而生。  

3. 政府職能邊界不清。PPP是解決政府職能的問題，而不是所有問題都可以通過PPP來解決。如果政府部門職能邊界不清楚，必然導致PPP運用不當。PPP作為一種過度性制度安排，與私有化的本質區別是，PPP項目運營期一旦結束，社會資本需要將項目無償移交給政府，而私有化則不需要。在現實的PPP實施方案當中，不少可以私有化運營的項目也被套用PPP模式，錯誤地認為只要政府和社會資本共同出資就是PPP了。政府付費的PPP項目主要以解決“子欲養而親不待”的問題，即老百姓迫切需求，不能等待，而政府自身又無力解決的問題。 

4. 急于求成。PPP具有復雜性的特點，決定了完成一個PPP項目往往需要花費大量的人力、物力和財力，從它的識別、準備、采購，再到執行往往需要較長時間。但一些地方總想加快速度，提高進度，為了讓更多的PPP早日落地，做了很多簡化程序。我們常常會看到，合同還沒有簽訂，項目已經開工了；實施方案還沒有完成，框架協議已經簽訂等等。急于求成和投資沖動有一個共同的原因，就是政績觀在作祟。每位管理者在位期間都希望為公眾提供更多更優質的公共產品和服務，為老百姓多做一些有益的事情，但是如果不能量力而行就會適得其反。 

田園綜合體建設中哪些內容可以用PPP模式

那么，田園綜合體能不能搞PPP模式？我們要把田園綜合體里涉及的內容理清楚：田園綜合體到底干什么？主體是誰？多種主體之間的關系如何？在這個過程中，原來的主體利益能否得到保障？這都是很重要的環節，如果做的不好，可能會引起很多矛盾。

那么，在建設田園綜合體所有的內容當中，我們需要首先找到政府的職能是什么。針對政府的職能，比如修路、污水處理、垃圾處理等基礎設施和公共服務內容，都屬于田園綜合體里很重要的內容。如果政府有財政投資的能力當然沒有問題，可如果財政沒有投資這些基礎設施和公共品的能力，就可以引入私營部門和社會資本來參與投資。私營部門和社會資本在本質上是有區別的——私營部門追逐利益最大化，央企、國企等社會資本雖然也要賺錢的，但它還承擔著政府的一些職能和社會的一些責任，不以追逐利益最大化為目標。但無論是私人資本還是社會資本，如果要參與政府的項目，就涉及到這個項目的利潤怎么來、從哪兒來，以及賺誰的錢。如果不讓他賺錢，就搞不了PPP，因為企業要生存下去。

PPP項目中社會資本的盈利模式一般有兩種：一是通過項目本身，比如污水處理、垃圾處理等等，可以向居民收費的（政府代收或者社會資本自己收），我們稱為使用者付費；還有一種比如鄉村的道路等不可能收費的項目，那就一定是由政府付費。無論是使用者收費還是政府付費，PPP模式要求企業盈利而不暴利，如果收費不足，政府就要補貼。外部資本的收益率到底達到什么水平，是市場競爭的結果。

關于政府付費的項目，由于政府的財政資金是有限的，財政部專門出臺了一個《財政承受能力的評價》的文件，規定每一級政府在做PPP項目的時候，每年總的支付不能超過一般公共預算支付的10%，否則就放大了財政風險。

PPP項目是政府債務嗎

最近兩年國家高度關注地方債務問題，那么，對于政府付費的PPP項目，到底算不算政府債務？PPP項目與政府債務之間是什么關系？這是一個爭執的焦點。

我們作為研究者認為，政府付費的PPP項目一般不視同為政府債務。但是不同的會計記賬方法對此會有不同的定義。因為PPP項目不是工程完成就完事了，而是要根據工程投入使用的年限逐年付費，還要保證工程的質量。但有如果PPP項目建得過多，遠遠超過了財政支付能力，這就是成了政府債務。

PPP項目還可以確保工程的質量，因為工程質量越好未來的管理成本越低，收益和回報率也就越高?，F在選擇合伙人的時候，大家有一個誤區，要么就是誰有錢讓誰來做，要么是誰干的好讓誰來做。其實這兩個都不是最重要的，最重要的是對這個項目本身要有較強的運營能力，當然這個商業開發是要以滿足政府和公眾的需求為前提，不能變成商業項目。

例如在法國有一個公路橋，過橋的人很少，政府又沒有更多的財政資金，因此過了很長時間才找到合伙人。這個合伙人找了全世界最優秀的設計師，以這個橋為核心建了一個主題公園，作為一個觀光旅游的景點，除了提高了車流量收費之外，還通過賣門票獲取了很高的收益。

所以說，在田園綜合體實踐中，我們要找到政府的職責在什么地方，在引入社會資的時候，要科學評估社會資本有無能力承擔這些項目，而不是說政府的補貼多少就干多少活兒。PPP模式需要更多有創新能力的企業來參與，而不僅僅只需要有建設能力的企業，更要看重企業能不能使這個項目長期運營下去。當然，在國內大家都愿意做短期的項目，不愿意做長期的項目，銀行的長期貸款和長期債券發行也比較少。這些都需要體制機制的改革，來跨過這些障礙。

（作者系中國財政科學研究院研究員、中國財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會秘書長）